为人工智能专门立法，难点在哪儿？时机到了吗？
中国网：4月28日，国家互联网信息办公室发布《中国网络法治发展报告（2025）》（以下称《报告》）。《报告》显示，截至2025年12月，我国已出台网络领域立法180余部，我国生成式人工智能用户规模达6.02亿人。值得关注的是，新修订的网络安全法首次在法律层面对人工智能安全与发展作出综合性规定。当前，人工智能正以前所未有的速度重塑生产生活方式，然而人工智能带来发展红利的同时，安全风险与治理挑战随之而来。人工智能法治治理面临的核心矛盾是什么？我国制定综合性的人工智能法的必要性有多大？启动立法的最佳时机又是何时？本期节目，特邀中国社会科学院法学研究所研究员、《网络法治蓝皮书》主编支振锋与广大网友共同探讨。
中国社会科学院法学研究所研究员、《网络法治蓝皮书》主编支振锋谈人工智能安全与发展的法治平衡。（中国网 赵娜 摄影）
【访谈实录】
中国网：支老师，您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》节目。
支振锋：主持人好！朋友们好！
中国网：《报告》显示，截至2025年12月，我国已出台网络领域立法180余部。我们关注到，2025年对网络安全法的修订尤为关键，首次在法律层面对人工智能安全与发展做出综合性规定。在您看来，这一修订体现了我国在人工智能治理上怎样的立法智慧与战略考量？这是否为后续可能出台的专门性人工智能法奠定了框架？
支振锋：这180部网络立法能够体现出我们在网络立法领域已经形成了一个体系化的发展，体现了我们在网络领域上的立法智慧。
这里面有鲜明的特点。第一是体系化。180部网络领域的立法并不是说每一部法都带“网络”两个字，或者跟网络某个重要的概念相关，它有体系化的思维。比如，我们国家的民法典、刑法、治安管理处罚法，这些是国家的基本法律，在标题上肯定是没有“网络”两个字，但它的内容对互联网、大数据、人工智能等新技术、新应用都有规范。我们有网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等专门的互联网法律，还有一些行政法规、规章，也包括地方的一些立法，所以它是一个关于网络规制的一个立法的法律体系。
第二是敏捷性。在2024年12月底，我们的网络立法大约是150部，到了2025年12月底是180部，这一年增加了30部左右。所以，这反映我们国家的立法是非常敏捷的，对新技术、新应用、新问题、新领域出现的一些新问题，我们都能及时跟上、及时反应。
第三是“小快灵”。因为是新技术、新应用，很多问题暴露的并不全面，并不清晰。所以，这个时候我们很难对，比如说像人工智能这整个领域做一个综合性的立法，那么就是小快灵的问题导向立法。
第四个是精准化。有问题了我们就立法，看清楚了、看准了我们才立法。因为针对互联网、大数据、人工智能这种新技术、新应用立法，立法经验是不充分的。所以，在这个时候一定要把握好度。如果我们的立法的刚度、强度过大，可能会阻碍技术和产业的发展。如果过早立法或者立法的措施过软，可能又防不住安全风险。
刚才您提到还有一个非常重要的问题，就是在2025年，在网络安全法实施近十年时，做了一次非常重要的修订。这个修订里在第20条新增加的一条是“人工智能条款”。它里边主要体现在三个方面：第一，国家鼓励人工智能算法、技术等方面的研发。第二，国家鼓励人工智能训练的数据基础资源，还有算力等基础设施的建设。第三，对人工智能风险进行监测、治理，确保人工智能的健康发展。
有了这一条之后，它就使我们目前很多关于人工智能领域的小快灵的立法有了更坚实的上位法的依据。这个立法典型体现了我们的立法智慧是非常精当，要言不烦，很有针对性。
那么，是不是说我们有这一个条款就为未来的立法指明了路线图呢？我觉得这个问题可能要更加深入地去看。一方面有了“人工智能条款”，它肯定会为以后的关于人工智能领域的相关立法打好一个基础，留好法律和制度的接口。但是，是不是我们下一步一定要制定一部国家层面的人工智能的综合性立法，这个问题可能还要再进一步地做深入研究。还有一些其他问题也许仍然需要进行更完善的制度供给，但是这些问题的条件不一定具备，还需要一些更加从容的心态。
所以，我们这180部的网络领域立法，典型体现我们中国的立法智慧，既不会超前立法，阻碍我们目前还看不清楚的、正在萌生过程中的人工智能新技术、新应用的发展，也不会放纵安全风险不管。
目前从我自己的研究来看，中国在人工智能新技术新应用，甚至在整个网络领域的立法，中国的模式应该说在全世界都是非常有特色，在全世界也是非常先进，走在全世界的最前列的。
中国网：《报告》的数据显示，截至2025年12月，我国生成式人工智能用户规模达6.02亿人，普及率达到42.8％。然而在技术快速普及的同时，各类风险问题也时有发生。比如在2026年初，“龙虾”智能体（Openclaw）迅速火爆的同时，也暴露出一些安全问题，引发了全球对智能体失控的担忧。结合这样一个典型现象，您认为当前人工智能的法治治理面临的核心矛盾是什么？
支振锋：首先，我们看这个数据，生成式人工智能的用户规模能够超过6亿。这个数据本身说明了，一个是在人工智能新技术、新应用这个新的领域，我们有非常迅速的发展，可以说走在全球的前沿。另外也说明我们在人工智能新技术、新应用领域的立法和公共政策是得当的，是有智慧的。它很好地保障了我们国家在新技术、新应用领域方面的发展，使我们国家能够在人工智能这样一个颠覆性技术，最前沿技术这个领域，不管是技术研发还是应用场景，我们都能走在全世界的前列。
比如说提到的OpenClaw（龙虾）的问题。这个智能体，我判断它可能是未来一段时间内这种人工智能技术路线的最新的发展和应用的最新的发展。但是现在到处都在“养龙虾”，“养”出了一些问题，可是我们并没有“一刀切”把它禁止，而是通过各个监管部门进行安全提醒，我们相关的主管部门进行风险的监测，去提供更好的公共服务来解决这个问题。这就说明我们国家在这个问题上是很谨慎，也体现出在人工智能法治和治理领域里面的确有一些非常核心的困难。
第一个方面，发展和安全的关系不好统筹。我们经常说，如果对新技术、新应用还不成熟的时候，还是萌芽的时候过早监管，就类似于“半夜鸡叫”。如果过晚的监管就导致风险泛滥。所以，它要考虑到各种因素，新技术的发展，这里面究竟有哪些风险，这是需要智慧的。
第二个方面，我们需要对人工智能新技术和应用要做精准的研判。我们需要把握新技术、新应用发展的规律和趋势，才能做出精准的研判。我们知道法律不能违反规律，也就是说我们立法的时候，我们的法律必须要符合规律。可是，作为新技术、新应用，对于人工智能来讲，我们对它的认识非常的不清晰、不全面，也就是法律调整的对象，我们现在认识还是很困难的。
所以就需要：第一，需要耐心。耐心地去观察、去研究，把握它的发展趋势。第二，需要很敏锐。一旦有苗头性的问题，我们根据对这个技术和产业发展规律的把握，敏锐地判断出可能会有什么巨大的颠覆性风险，敏锐地去进行处理。所以，这个里边就需要高度的灵活性，高度的立法智慧。
第三，还有一个非常重要的问题，我们今天是网络社会，网络社会的特点是热闹，谁都能在网络空间发言，谁都能在网络空间表达。但并不一定都是真实的信息，不一定都是可靠的信息。所以，这个时候如果要立法的话，需要立法者和公共政策的制定者，一定得有战略定力，一定得有一双慧眼，能够识别在网络空间中这些舆论中真实的、客观的、实事求是的，可以作为我们立法和公共政策出台科学依据的舆论。然后才能为我们在人工智能或者其他的新技术、新应用领域的立法也好，公共政策的出台也好，提供科学的实事求是的依据。
中国网：那么以刚才提到的OpenClaw这类高度自主的智能体为例，它模糊了工具和行为主体的边界。当它造成损害时，责任主体该如何界定？
支振锋：OpenClaw（龙虾）智能体，它所提出的所谓的法律主体性的问题还真的有迷惑性。它好像混淆了行为主体的界限，也使规则，就是责任的归属出现了困难。如果说原来的生成式人工智能是一个能说会道、知识渊博的智者，智能体就是能够利用这种生成式人工智能，把它的智慧去采取具体行动的一个行动者。从智者到行动者，好像这个“龙虾”智能体能够自己行动，其实智能体它的行动还是以人对它的授权以及指令为前提。
这个智能体本质上还是人工智能或者一套复杂的算法。我们人类，要给它提供不同层次和不同权限的授权。比如说最大的授权就是让智能体可以接管自己的手机这种终端或者是电脑，邮箱的账号，各种应用软件的账号，甚至微信、支付工具的密码，甚至银行卡的密码，都要告诉它，都要授权给它。然后它可以帮你点奶茶，自动去支付。好像是它自己完成的，但是如果没有给它授予的权限，它是不可能的。所以，这个责任主体的划分那就很清楚了，还是人——谁给“龙虾”授权，谁给智能体授权，谁给智能体发出的指令。最后如果发生了责任，要根据因果关系，是不是跟你的指令有关系，去承担相应的责任。
比如说你去点一杯奶茶，智能体帮你点了，本来这杯奶茶是20块钱，但它付了2万块。这个问题就看最直接的因果关系，你的指令对不对，这个智能体的技术开发有没有问题，部署中有没有问题，是哪个行为主体对这个危害行为或者不合法的行为有最直接的因果关系，他应该承担最直接的责任。
可是这里边有复杂性，开发者和部署者可能会跟使用者有协议，会有免责条款，所以这个责任很可能是使用者来承担的。这就意味着我们使用智能体的时候不能够图方便，不能根本性的权限全交给它。
第一，我们对使用的智能体有了解，是一个符合国家相关标准、安全的智能体。
第二，我们对智能体的运转的基本原理有了解。你知道什么样的权限可以给它，什么样的权限不能给它。
第三，你要非常确定，如果发生了责任，你能够搞清楚因果链条。如果搞不清楚就不应该轻易授权，不应该轻易去发出指令。
第四，鼓励大家去用，去尝试，但是要谨慎。不要在日常使用的手机上，日常使用的终端，日常使用的电脑或者工作电脑去部署。你可以找一个新的电脑，给它一个新的环境，类似一个沙盒试验。即便它犯错事了，不会造成什么不可逆的危害，所以，这里面就是需要我们使用者认知要清楚。
总之，在这个技术成熟之前，我们用智能体还是属于尝鲜的性质，不是说什么时候都能用的。比如说有涉密的电脑，它绝对不能部署这种任何智能体的。除非是内部特殊的环境，经过特殊的处理。但是我们一定要知道，这里面的责任是可以划分清楚的。我们今天的现有的法律法规在一定程度上也是可以解决的。
节目录制现场。（中国网 赵娜 摄影）
中国网：近年来，人工智能法治也是学界研究的一个热门话题。有关部门也表示正在加快研究人工智能等领域的立法。从实践和学理上来看，您认为，我国制定一部专门性的人工智能法的必要性有多大？当前是否是启动立法的最佳时机，或者何时是启动立法的最佳时机？
支振锋：有关部门去部署加强人工智能健康发展方面的立法的研究是非常有必要的。对于一部立法，各个方面都要去发表意见，进行充分的研究。不管这个法最后出不出台，这种研究本身都是极其重要的，是非常有价值的。
但是，是不是要立这样一个国家层面的人工智能综合性立法，它是需要条件的。我想这个条件可能有很多，但是有三个是非常关键的条件。
第一个，我们对人工智能的发展的原理和规律的把握的程度。我们一再讲，法律必须符合规律，法律不能违反规律。所以，立法的前提，法律是要调整所有关系的，它要有它的调整对象。它的调整对象一定是清晰的、明确的，才有可能进行有效的调整。可是人工智能技术和原理，还有产业的发展，它处于一个萌芽的状态，这个技术路线高度的不确定。一个我们还不清楚的对象，我们几乎不可能通过立法来规范它。
第二个，对人工智能新技术、新应用的应用场景和产业化落地的把握。再先进的技术，它如果在实验室，只要不出来，它对社会没有影响。没有影响的东西，我们不用关注它。所以人工智能的新技术、新应用，如果我们要通过立法来去规范它，这就意味着它已经有应用场景，有产业发展，它实实在在对社会产生了影响。
这种影响有两种可能：第一种是很好的机遇，我们要大力发展它，支持它。如果立法，也是要给它保障，给它支持，通过法律给它更大的空间和动力。另外一个对社会发生影响的可能性是带来的安全风险，我们要防范它。可是问题的复杂性就在于，人工智能既带来了利好机遇，又带来了安全风险，而且它还是颠覆性的前沿技术。
那么在这种情况之下一定要极其谨慎。一方面要保住安全底线，不能让它带来颠覆性风险。但是同时也不能阻碍发展，所以统筹发展和安全。这里边关键要对这个产业，它的应用场景和产业发展到什么地步了，究竟有哪些发展的痛点需要立法去打通，有哪些颠覆性的风险通过立法去解决，这是非常重要的问题。因为我们现在看到的人工智能是离身智能，是我们在桌面系统、在终端系统看到的，是在线系统，在线智能。未来五年、十年之后，可能具身智能开始爆发，那有可能是人工智能真正的产业爆发。我们今天看不清楚，我们还不知道产业会到哪一步，所以，这个时候我们要去通过一部综合性的国家层面的法律极其困难。
第三个，还要看我们目前关于人工智能新技术、新应用已经有哪些监管的法律制度和政策，是不是能解决问题。我们有些研究者对技术原理不是很能把握，对产业应用场景和发展实践也不能把握，对我们目前的公共政策、法律制度可能也不一定很了解。所以，才有很大的焦虑——要么赶紧立法去鼓励发展，要么赶紧立法去防范风险。我们有180部网络领域的立法，这些立法哪怕里边没有“人工智能”四个字，没有AI这个术语，它就管不了人工智能出现的问题吗？它就不能促进人工智能健康发展吗？不一定。从这个意义上讲，我们现在没有说必须就人工智能进行国家层面的综合性立法，我们目前还没有这样的紧迫性。
所以在我看来，目前制定一部国家层面的综合性的人工智能统一立法条件不是不成熟，是远远不具备这样的条件。
这个里边我们还要做一个区分，人工智能法——这部国家层面的统一的综合性立法和人工智能立法是两个概念。我们说人工智能法，它可能指的是有一部国家层面的关于人工智能的统一的综合性立法，是一部法或者是一个法典。人工智能立法指的是，我们的180部左右网络领域的立法，实际上大部分都能在人工智能新技术、新应用领域得到应用，都能去规范人工智能新技术、新应用、新产业发展中的问题，它们都是人工智能相关立法，甚至民法典、刑法、治安管理处罚法都跟人工智能有关。
我们没有那样一部国家层面的综合性的人工智能法，并不表明我们没有人工智能相关的立法。实际上我们不仅有，而且很多，直接跟人工智能相关的立法，我们有关于算法的立法，关于深度合成的立法，关于生成式人工智能的立法，关于人工智能生成物标识的立法，这个立法还配套的有强制性国家标准。还有一系列的关于人工智能拟人化服务的立法，还有正在征求意见的数字虚拟人的立法。
下一步，不排除还有关于智能体的专项立法，这些是问题导向的，小快灵的专项立法，它都能解决问题。我们不是说离了那一部（综合性的）法就解决不了问题了。
当然，如果说我们现在的180部的网络领域立法，有5部左右人工智能领域的专门的、问题导向的、小快灵立法，主要是规章、规范性文件。客观上讲，也存在分散化和碎片化的情况。我们刚才讲了，我们现在制定国家层面人工智能统一的综合性立法的条件远不具备，可是目前关于人工智能的这些规章、规范性文件，又的确有比较零散和碎片化的观感。比如说通过全国人大常委会，或者通过中共中央、国务院顶层设计的方式，我们出一个人工智能的基础制度框架，就像“数据二十条”。为人工智能，在我们目前已经看清楚的，已经能把握的地方，我们做一个初步的、统一的法律或者政策框架。这也是一个不失为稳妥的，一个可以备选的方案。
所以，我们不是反对国家层面人工智能的综合性统一立法，而是说要看条件具备不具备，将来条件具备了，那当然是要立法的。条件不具备的话，立了要么束之高阁，要么阻碍发展，显然是不应该立的。
中国网：您刚才也多次提到了人工智能的安全和发展的问题。那么促进发展和保障安全是人工智能治理的一个核心的议题。在具体的制度设计上，您认为我们该如何处理好这两者之间的关系？比如说我们是要以规则来促进发展，或者是以监管来守住安全，或者是实现两者的一个动态平衡？
支振锋：这个问题非常好。不仅是人工智能，在任何新技术、新应用、新领域，在前沿探索的时候，发展和安全都是一个非常核心的一个问题。这个问题不能够是片面的、孤立的、割裂地去看，它一定是辩证地看发展和安全，既不能为了发展放弃安全，也不能为了安全就放弃了发展。
为什么特别强调战略定力这样一个概念？因为我们现在已经有很好的关于人工智能新技术、新应用领域的比较健全的法律体系了。对于未来来讲，在这个前提之下，我们才可以从容地思考在未来的立法中怎么统筹发展和安全。
第一，在立法理念上，要有激励相容的原则。这里面就意味着合规者、守法者、立法者、监管者之间有良性的互动，而不是单向的压制。这样就能够去构建一个更好的人工智能新技术、新应用的发展环境、营商环境，也有一个很好的监管环境。一方面，它们展发得很好，另外一方面监管部门的政策措施和监管的举措也可以得到很好的落实。
第二，在监管工具的设置上，监管要有抓手，要有工具。这种政策设计和工具上要分类分级，对于那些可能会产生颠覆性风险的领域，我们一定要守好安全底线。但对于那些风险比较小的一些领域，我们要积极进行制度供给，保障它的发展，活跃创新创业的市场。该管的一定要管住，该发展的要发展。
第三，在人工智能新技术新应用领域，在统筹发展和安全的问题上，要强调包容性监管，要在这个立法和创新之间留下足够的制度空间。我们已经有“1＋1＋4”的体系，这个“1＋1”是法律体系、技术体系，再加上“四位一体”——安全评估、算法备案、企业合规、政府监管，我们有一个很好的底线风险的坚固屏障。
所以，这里面一定是一个开放的、包容的、动态的立法和政策的体系。心态要开放，要有高度的战略定力，要有非常从容的这样一个立法智慧。
中国网：全球的人工智能的规则也正在一个形成期。您认为，我国应该探索出一个怎么样的立法路径？比如说是先进行分领域立法，后推进综合性立法，还是直接制定综合性的人工智能法？
支振锋：我对全球的人工智能立法做过一个认真研究的。你会发现一个悖论，讨论人工智能风险大家都很热烈，非常积极。讨论国家层面的综合性的人工智能立法，也很热烈，也很积极。但是一旦到真正立法的时候。大家就特别有礼貌地说“您先立吧，我再等等”。
目前全球真正值得重视的人工智能立法就是梵蒂冈、欧盟、日本、韩国、意大利、越南六部国家层面的统一的人工智能立法，还说不上是综合性的。而且在六部立法里面，日本、韩国和越南主要都是要促进发展的。意大利因为它主要是涉及到政府对人工智能的应用，它是统一的，但不是综合性的。梵蒂冈是个城市国，它强调安全。欧盟也强调安全。
这里面以美国为典型，美国是发展优先，它要维护它的霸权。美国霸权的支柱就是军事、金融和科技，它的军事在没落，它的金融问题是弊端丛生，科技也在摇摇欲坠。所以现在美国政府有焦虑感，它要维护它的霸权，它一定要赢得人工智能全球竞争的主导权，它里面明确讲到一定要赢中国。为了这个赢美国政府可以冒风险，当然主要把风险转嫁到别的国家去了，典型的“去监管”不负责任。
欧盟是另外一个极端。欧盟2024年8月1日，它的人工智能专门的一部综合性立法已经生效，分阶段实施了。可是我们可以看到，欧盟历来对这个数据，人工智能，这种互联网新技术、新应用，是以严格监管著称的，它特别想发挥所谓的“布鲁塞尔效应”。但是我们看从2018年GDPR（《通用数据保护条例》）以来，欧盟在全球人工智能新技术、新应用领域越来越落后。它过于刚性的、过于严厉的立法，把自己的技术和产业严重把它给窒息了，发展不起来了。那它的法律制度没有什么意义。如果长此以往以后，欧盟连自己的安全都保障不了。
所以，人工智能立法除了我们前面提到的三个条件之外，还得看第四个方面，全球竞争和大国竞争的这样一个重要影响因素，也得考虑进来。
我们不像美国那样，可以把风险给别人，把自己的发展优先。我们在人工智能竞争中也不能输，我们也必须健康发展，去增强我们的综合国力，增强我们的竞争实力，维护我们的国家安全，维护中华民族的可持续的长远发展，给我们的强国建设、民族复兴真正能够提供来自于科技的生产力支撑，一定要考虑这个因素再去进行立法。
对于人工智能新技术、新应用相关的立法，我们要把中国智慧更好地体现出来，为我们的网络强国建设打下一个坚实的制度支撑和法律支撑。
中国网：在未来的安全和发展的平衡中，我们以不断完善的网络法律体系护航智能时代，让技术更加推动社会进步和百姓生活。感谢支教授给我们带来您的精彩解读。
支振锋：谢谢。
