城市更新探索提速

“坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。”7月7日，住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（以下简称“《通知》”），针对城市更新提出了城市体检先行、规划统筹、城市设计引导、可持续实施、“留改拆”并举等要求。

有城市更新领域的资深人士向《中国经营报》记者介绍，本次文件是继“城市更新防止大拆大建”通知之后，时隔两年住建部再次提出的城市更新顶层文件，再次明确了城市更新各环节的价值、意义、要求和任务，体现了规范性、针对性、指导性，意义重大。

记者了解到，在近年来的城市更新实践中，已经涌现出大量的成功案例，在城市更新的投融资、便民利民、历史文化保护、可持续运行等方面探索出了诸多经验。

创新可持续实施模式

此前，城市更新的参与者多为国企，深度参与其中的民营企业数量较少。对于民营企业来说，城市更新的资金投入大，回报周期长，也面临着更大的营收风险。

针对资金问题，《通知》中提到，要健全城市更新多元投融资机制，加大财政支持力度，鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持，创新市场化投融资模式，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。

愿景集团在北京、深圳、重庆等地拥有丰富的城市更新建设经验，愿景集团副总裁张恒斌告诉本报记者，作为重大发展工程和民生工程的城市更新，具有资金需求大、利益主体多、管理节点密、收益算账难等特点，这次文件里再次强调了政府、金融机构、企业、居民的参与要求，对于建立稳定可预期的投融资机制，推动城市更新决策部署更好落地，从而建立政府引导、市场运作、公众参与的城市可持续更新模式，具有十分重要的意义。

愿景集团在其经验总结中曾提到，单纯依靠政府财政推进系统性的城市更新行动，显然不能实现资金平衡和可持续发展。因此，政府在城市更新中的角色定位，应由“直接参与”转为“秩序保证”，由政府主导转为“政府+市场”。随着城市更新的深入发展，社会资本将作为推动城市更新资金、动力的来源，成为城市更新发展的重要推动者之一。

如今，已经有一些城市更新项目尝试了多渠道的资金来源，如《关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第七批）的通知》中提到的“鲁谷模式”：引入社会资本对老旧小区“面子+里子”“硬件+软件”一揽子改造，增加养老服务驿站、社区食堂等适老化设施，新建立体停车设施缓解停车难问题。

记者了解到，为了引入社会资本，北京市石景山区的鲁谷街道结合实际情况将街道片区内多个老旧小区项目打捆招标，有效整合片区资源，降低管理成本，提升工作效率。通过便民配套、片区内广告收益、社区运营增值服务收益和一定的施工利润，确保社会资本微利可持续；同时明确了中标单位需要每年向物业进行反哺，与政府适当的奖励资金相结合，调动物业积极性，融洽物业与居民之间的关系，提升物业缴费率，形成物业可持续发展的良性循环。

此外，本次文件还提出建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。正是在有效盘活闲置低效存量资产后，鲁谷项目中增加了养老服务驿站、社区食堂等适老化配套，又结合停车难的现状新建了立体停车设施，提升了居民生活体验感。

今年，支持多元化资金进入城市更新市场已经写入了很多地方的政策文件。7月4日南京市印发的《南京市城市更新办法》中提出，南京市建立政府、企业、居民等多方主体合理共担机制，推动各类资金共同参与城市更新。市、区人民政府和江北新区管理机构安排资金，对涉及公共利益的城市更新项目予以支持。具有示范效应的城市更新项目，优先推荐申请国家、省专项奖补资金。

突出规划，“留改拆”并举

“市域一体化，是统筹搭建市级更新平台，探索金融创新、产业创新以及科技创新；区域一体化，是与区级政府协同，结合区实际情况成立分平台，理清区域内资源禀赋情况，多层次、多领域协同推进……”

在城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第七批）中，住建部提到了“首开经验”，以上即为首开方面介绍的其城市更新“四个一体化”经验部分内容，其中特别突出了多层级的“规划统筹”等特征。例如，在北京回龙观商业步行街的打造中，首开携手昌平区政府，瞄准“回天”区域消费空白，让原本缺乏商业的旧貌变为了繁华的商业街区。

本次《通知》中同样提到，要依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。

在全局规划之外，城市更新还对整改原则进行了阐释。要求坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。加强历史文化保护传承，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，同时也要防止脱管失修、修而不用、长期闲置。

如今，一大批保留了历史文化原貌的城市更新项目不断涌现。比如，南锣鼓巷四条胡同（雨儿、福祥、蓑衣、帽儿）修缮整治项目，根据风貌保护要求和居民实际需求，确定“整体规划、织补功能，还原规制、精细修缮，修旧如旧、保护风貌，分类施策、改善民生”的工作原则。项目充分听取古建专家意见和建议，严格把控工艺和材料做法，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件，真正做到修旧如旧。施工过程中最大限度拆除影响历史风貌的违法建设，严格保护院落规制和传统格局，有序实施保护更新和渐进式修复。

张恒斌认为，《通知》中提到的“统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设等等”“坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建”等内容，进一步为从业者厘清了城市更新的内容和方向。

在此之前，住建部曾专门发文防范在城市更新过程中大拆大建的行为。2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。倡导利用存量资源，鼓励对既有建筑保留修缮加固，改善设施设备，提高安全性、适用性和节能水平。