聚焦国发2号丨中国人民大学陈甬军：贵州“闯新路” 城镇化可先行
日前，国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》。为深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，支持贵州在新时代西部大开发上闯新路而提出的这个《意见》指出，支持贵州在新时代西部大开发上闯新路，在乡村振兴上开新局，在实施数字经济战略上抢新机，在生态文明建设上出新绩，努力开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来，在全面建设社会主义现代化国家新征程中贡献更大力量。《意见》明确了贵州西部大开发综合改革示范区、巩固拓展脱贫攻坚成果样板区、内陆开放型经济新高地、数字经济发展创新区、生态文明建设先行区等战略定位，提出了到2025年、2035年的发展目标。《意见》还具体部署七个方面的主要任务。一是建设西部大开发综合改革示范区，加快要素市场化配置改革，深化国企国资改革，全面优化营商环境。二是全面推进乡村振兴和新型城镇化，接续推进脱贫地区发展，深入实施乡村建设行动，大力发展现代山地特色高效农业，全面推进以人为核心的新型城镇化。三是推动内陆开放型经济试验区建设提档升级，促进贸易投资自由便利，畅通对内对外开放通道，推进开放平台建设，加强区域互动合作。四是加快构建以数字经济为引领的现代产业体系，提升科技创新能力，实施数字产业强链行动，推进传统产业提质升级，促进文化产业和旅游产业繁荣发展。五是持之以恒推进生态文明建设，改善提升自然生态系统质量，深入打好污染防治攻坚战，健全生态文明试验区制度体系，积极推进低碳循环发展。六是提高保障和改善民生水平，提升劳动者就业能力和收入水平，推动教育高质量发展，推进健康贵州建设，完善公共服务体系。七是强化重点领域安全保障和风险防范，提高水安全保障和洪涝灾害防治水平，提升能源安全保障能力，防范化解债务风险。
要完成《意见》提出的这七个方面任务的百余项具体工作，我认为要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，重点就是抓住第三条，通过做好山地特色文章，全面推进以人为核心的新型城镇化，以赋予贵州“闯新路”的强大动能。
历史经验证明，城镇化建设是一个国家和地区现代化的必由之路。党的十九届五中全会提出推进以人为核心的新型城镇化。中共贵州省委十二届九次全会明确提出，要狠抓新型城镇化，奋力实现城镇大提升。在进入十四五的新发展阶段，构建新发展格局的大背景下，推进新型城镇化建设对贵州的“闯新路”有重大意义和显著带动作用
首先，贵州新型城镇化建设潜力巨大。作为发展抓手正当其时。从全国来看，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。面对新冠肺炎疫情影响和国际国内发展环境复杂多变的情况，大力推进新型城镇化建设，既有利于提升要素配置效率，激发发展新动能，通过扩大内需促进形成强大国内市场，也有利于促进城乡融合发展，推动区域协调发展，有利于形成新发展格局，推动高质量发展。一方面，新型城镇化建设将创造大量新的投资需求和消费需求，大量农业转移人口进城务工经商，不仅为工业化提供了人力资源，也将不断扩大市场需求，为经济增长提供新的动力，对稳就业、保民生、稳投资、促消费等将发挥重要作用。另一方面，中心城市、都市圈和城市群是集聚要素、承载人口和经济活动的主要空间，不同区域、不同城市基于各自主体功能定位形成的优势互补的分工关系，能够带动商品和要素的集聚与扩散，引导商品和要素在不同城市、都市圈和城市群之间流动，甚至通过促进企业“走出去”和“引进来”积极参与国际分工合作，推动实现国内国际双循环新发展格局。
习近平总书记在去年春节前夕到贵州考察，对贵州发展提出了新的要求，这是贵州这一次“闯新路”的出发点，也是新型城镇化发展的重要动力。在新发展格局下，贵州推进新型城镇化建设具有自己的独特优势。作为西部内陆省份，贵州城镇化建设相对较缓。由于城乡二元体制的制约，以及户籍制度、土地制度和社会保障制度和自然环境等问题困扰，城镇化发展仍然相对滞后，有很大的发展空间。近年来，随着持续高速增长的经济发展，特别是党的十八大以来贵州经济通过产业结构调整，产业支撑力度加大，多年保持两位数的增长，2020年GDP增长速度位于全国前列，2021年与全国增长速度保持同步。经济发展带动全省综合实力显著增强，城乡居民人均收入大幅度提升，群众消费能力不断提高，有力地支撑了新型城镇化。同时，高速、高铁、民用航空等基础设施条件不断完善，为推进山地城镇化、农业人口市民化奠定了良好的物质基础。此外，国家推进“一带一路”建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等战略，启动新一轮的西部大开发，推进城乡一体化发展等外部机遇，也成为贵州新型城镇化发展的利好。总体来说，“十四五”期间，贵州正处于城镇化快速发展的战略机遇期，新型城镇化建设潜力巨大，现在推动发展正是时候。
其次，贵州大力做好山地特色文章，高质量发展新型城镇化，可为贵州在2035年实现西部大开发综合改革示范区、巩固拓展脱贫攻坚成果样板区、内陆开放型经济新高地、数字经济发展创新区、生态文明建设先行区的战略定位和发展目标提供基础作用和助推力量。 第一，西部大开发综合改革示范区。要求发挥改革的先导和突破作用，大胆试、大胆闯、主动改，解决深层次体制机制问题，激发各类市场主体活力，增强高质量发展内生动力，保障和改善民生，为推进西部大开发形成新格局探索路径。其中的要素市场改革、国有企业改革和优化营商环境改革任务就主要需依托城镇化体系来进行。第二，巩固拓展脱贫攻坚成果样板区。具体任务是：巩固拓展脱贫攻坚成果样板区。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，加快农业农村现代化，走具有贵州特色的乡村振兴之路。无疑，城镇化是拓展脱贫攻坚成果，完成这些具体任务的重要载体。第三，内陆开放型经济新高地。要求统筹国内国际两个市场两种资源，统筹对外开放通道和平台载体建设，深入推动制度型开放，打造内陆开放型经济试验区升级版。这里的通道和载体离不开合理的城镇化格局和发达的交通体系。第四，数字经济发展创新区。由网络的基本特征决定，大规模的市场用户是生存和发展的基本条件，而大规模的用户主要是在城市体系中产生。数字经济中的人工智能和大数据产业的发展也是这个原理。所以要加快构建以数字经济为引领的现代产业体系就要以城镇化体系作为基础。第五，生态文明建设先行区。这里的改善提升自然生态系统质量，深入打好污染防治攻坚战健全生态文明试验区制度体系，积极推进低碳循环发展等几大任务无不以城镇化的发展水平有关。
因此，《意见》提出的为推进西部大开发形成新格局探索路径，走具有贵州特色的乡村振兴之路，打造内陆开放型经济试验区升级版，为产业转型升级和数字中国建设探索经验。做好绿水青山就是金山银山这篇大文章的五大要求，都离不开城镇化。就是要求实现的提高保障和改善民生水平，也离不开城镇化。世界特别是中国的经验已经证明，实现以人为中心的城镇化是提升劳动者就业能力和收入水平的最重要途径。所以可以说，城镇化是贵州发展目标的“公约数”，推动其发展是“闯新路”的重要抓手。
那么怎么样来做？要为山地新型城镇化探新路。近年来，贵州坚持以人为中心推进城镇化，根据自己的省情尤其是经济水平和地理特点，以山地特色新型城镇化示范区为引领，以国家新型城镇化综合试点为带动，以小城镇高质量发展为重要平台，走出了一条具有新时代特征、具有山地特色的新型城镇化之路，成为西部内陆地区山地特色新型城镇化样本。具体有几个特点：
一是以国家和省级新型城镇化综合试点为抓手，推进新型城镇化与区域协调、乡村振兴三大战略协同发展，释放出明显带动效应。如都匀市差别化落户激励政策、湄潭县“四好农村路”等试点改革经验，都集中展现了贵州山地特色新型城镇化建设带来的机遇和变化，其经验和做法也得到国家肯定。
二是通过易地扶贫搬迁人口城镇化集中安置，构成城镇化新动力，推动城镇人口快速增长，提升城镇化治理。“十三五”期间贵州常住人口城镇化率增幅多年保持在全国前列，特别是在全国率先实施的易地扶贫搬迁人口，占贵州省新增城镇人口比重超过50%，书写了中国减贫奇迹的精彩篇章。
三是按照做强中心、带动周边、辐射乡村的路径，加快构建以黔中城市群为主体，贵阳-贵安-安顺都市圈、遵义都市圈为核心，贵阳、贵安为龙头，其他市州区域中心城市为重点，县城和特色小城镇为支撑的城镇发展空间格局。
四是突出山地特色，新型城镇化建设“小而精、小而美、小而富、小而特”。用好山水、田园、乡村资源，坚持以城聚产、以产兴城、产城融合，旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等不断涌现，形成优势互补的城镇经济发展格局。
在新发展阶段走好新型城镇化道路，贵州谋篇布局提出了构建高质量发展城镇体系的四项重点：一是优化新型城镇化发展格局。以“强省会”战略为引领，加快构建以黔中城市群为主体，贵阳贵安为龙头，贵阳—贵安—安顺都市圈和遵义都市圈为核心增长极。二是做大做强城镇经济。坚持以城聚产、以产兴城、产城融合，提升产业发展能级。三是抓好“三改”等重点工作，广泛开展“智慧城市”“智慧社区”建设，实施城市更新行动，推进海绵城市、韧性城市建设，全面提升城镇承载能力、城镇经济、城镇品质、城镇治理、城乡融合发展等城镇品质。四是统筹城乡区域协调发展，实现城区新增人口突破“3个100万”的目标。推动人才、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换。
贵州自然需要进一步按照这一次《意见》提出的总体要求和具体任务，结合“十四五”规划，实施乡村振兴战略，巩固拓展脱贫攻坚成果，着力建立健全促进城乡融合发展的体制机制和政策体系，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡发展格局。以产业为核心，促进人口城镇化和产业城镇化协调发展。把产业化摆在城镇发展的核心位置，以产业化推动城镇健康发展，重点要依据农业转移人口的规模，积极并合理发展与之相匹配的劳动密集型产业，增加转移人口可就业的岗位，增强城镇吸纳就业的能力。同时，要积极发挥乡村振兴、数字经济和生态保护等重大战略的贯彻执行对城镇化发展的反哺作用。通过互相融合，互相作用，形成发展合力，努力开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来。
（作者陈甬军，系中国人民大学商学院教授、广东财经大学大湾区双循环发展研究院院长）
